1. 서론: ‘예산을 만드는 부처’가 ‘지방의 집행’에 개입하는 방식

기획재정부는 중앙정부 예산의 편성과 집행을 총괄하는 부처이다. 그러나 그 역할은 중앙정부의 지출에 국한되지 않는다. 기획재정부는 지방자치단체에 이전되는 재원의 총량을 설계하고, 국고보조금의 집행 잔액을 회수하며, 신속집행 목표를 설정하고 점검하는 방식으로 지방의 예산 집행에 직접 개입한다. 2026년 기준 중앙정부의 지방이전재원은 250.3조 원으로 중앙정부 총지출의 34.4%를 차지하며, 이는 지방재정이 중앙정부의 이전재원에 구조적으로 의존하고 있음을 보여준다[reference:0].

본 논문은 이러한 기획재정부의 지방예산 집행 개입을 정치경제학적 관점에서 분석한다. 구체적으로 (i) 지방교부세·국고보조금·지방채 등 이전재원의 규모와 배분 구조, (ii) 기획재정부의 집행 관리 수단(신속집행 점검, 미집행 보조금 회수, 패널티), (iii) 이전재원의 재정형평화 효과와 그 한계를 실증적으로 검토한다. 이를 통해 기획재정부가 ‘재정 총괄 기관’으로서 지방재정의 ‘규칙 설계자’이자 ‘집행 감독자’라는 이중적 역할을 수행하고 있음을 규명한다.

2. 제도적 구조: 기획재정부·행정안전부·기획예산처의 역할 분담

2.1 지방재정 관리의 분절적 거버넌스

한국의 지방재정 관리는 단일 기관에 집중되어 있지 않다. 지방교부세는 행정안전부가 산정·교부하고, 지방교육재정교부금은 교육부가, 지역균형발전특별회계는 기획재정부가, 국고보조금은 각 사업 부처가 배분한다[reference:1]. 기획재정부는 이 분절적 구조 위에서 총량적 재정규율을 설정하고, 국고보조금의 집행을 점검하며, 신속집행의 목표와 실적을 관리하는 ‘메타 조정자’의 역할을 수행한다.

2026년 조직개편으로 기획재정부가 재정경제부와 기획예산처로 분리되면서, 신속집행 관리 기능은 기획예산처로 이관되었다. 기획예산처는 중앙재정·지방재정·지방교육재정의 신속집행을 관리·감독하며, 관계부처 합동 재정집행 점검회의를 주재한다[reference:2]. 반면 재정경제부는 지방재정조정제도의 총량 설계와 국고보조금 관리의 제도적 틀을 담당한다. 이러한 분리는 지방재정 관리의 전문성과 책임성을 제고할 수 있지만, 동시에 총량 설계와 집행 관리 사이의 조정 비용을 증가시킬 수 있다.

2.2 이전재원의 삼층 구조: 교부세·보조금·지방채

중앙정부에서 지방으로 이전되는 재원은 성격상 세 범주로 구분된다. 첫째, 지방교부세는 내국세의 19.24%를 재원으로 하며, 용도 지정 없이 지방이 자율적으로 사용하는 일반재원이다. 2026년도 지방교부세 총재원은 63조 6,065억 원으로 산정되었으며, 이 중 보통교부세가 61조 원대를 차지한다[reference:3]. 둘째, 국고보조금은 특정 사업의 수행을 조건으로 교부되는 특정보조금으로, 지방은 대응지방비(매칭 펀드)를 부담해야 한다. 2025년 당초예산 기준 국고보조사업 총규모는 121.2조 원이며, 국고보조금 85.2조 원, 지방비 부담 36.0조 원으로 구성된다[reference:4]. 셋째, 지방채는 지방이 자체적으로 발행하는 채무이지만, 발행 한도와 절차가 중앙정부의 규제를 받는다. 2026년 당초예산 순계 기준 지방채 발행 규모는 6조 913억 원으로 지방채 의존율은 1.8%에 불과하다[reference:5].

자료: 기획재정부(2025); 국회예산정책처(2026); 행정안전부(2025); 한국재정정보원(2026). 지방교부세는 2026년도 총재원 기준, 국고보조금·지방비는 2025년 당초예산 기준.

3. 실증 분석 Ⅰ: 기획재정부의 집행 관리 수단

3.1 신속집행: 목표 설정과 점검의 정치경제

기획재정부(현 기획예산처)의 가장 직접적인 지방예산 집행 개입 수단은 신속집행 관리이다. 신속집행은 재정의 경기대응 기능을 강화하고 예산집행의 효율성을 제고하기 위해 상반기 집행 목표를 설정하고, 이를 점검하는 제도이다. 2026년 상반기 본예산 기준 신속집행 실적은 416.6조 원(집행률 63.3%)으로 목표(395.8조 원, 60.2%)를 20.8조 원 초과 달성하였으며, 중점관리대상 사업은 24.9조 원(집행률 72.3%)을 집행하여 목표를 초과하였다[reference:6].

그러나 신속집행의 성과가 지방의 실질적 집행으로 이어졌는지는 별개의 문제이다. 2026년 10월 16일 기준 전국 평균 세출 예산 중간 집행률은 67.7%이며, 16개 시도 중 8곳은 평균보다 빠르고 8곳은 평균보다 느렸다. 충북(65.0%)과 경북(63.2%)은 평균을 하회하며, 일반공공행정 분야의 집행률이 각각 43.5%, 45.2%에 그쳤다[reference:7]. 이는 신속집행 목표가 중앙정부의 경기대응 논리에 의해 설정되지만, 실제 집행의 병목은 지방의 행정 절차와 사업 준비 역량에 있음을 보여준다.

3.2 미집행 국고보조금 회수와 패널티: ‘사문화된 규정’의 재활성화

2025년 9월, 기획재정부는 국고보조금 집행 잔액을 장기간 반납하지 않는 지방자치단체에 패널티를 부과하는 방안을 추진하였다. 미반납 금액만큼 향후 지방교부세나 보조금을 감액하는 방식으로, 현행 지방교부세법과 국고보조금 통합관리지침의 사문화된 패널티 규정을 활용하는 것이다[reference:8]. 기획재정부는 분기마다 관계부처 합동 보조금 집행점검 추진단 회의를 개최해 왔으나, 광역시·도 재정담당관을 직접 소집한 것은 이번이 처음이었다[reference:9].

이 조치의 배경에는 국회의 질타가 있었다. 환경부 ‘무공해차 보급사업’의 국고보조금 반납률이 2018년 96.1%에서 2023년 60.8%로 급락하였으며, 2018~2023년 누적 미반납액은 1,316억 7,100만 원에 달했다[reference:10]. 기획재정부의 패널티 부과 방침은 집행 부진에 대한 책임성을 강화하는 동시에, 지방의 재정 운용 자율성을 제약하는 유인 기제로 작동한다. 지방의 입장에서는 미사용 보조금을 반납하지 않을 유인이 존재하며, 중앙정부는 이를 교부세 감액이라는 강제 수단으로 통제하려는 것이다.

3.3 지방재정 집행관리 사업: 컨설팅과 자율성의 이중성

행정안전부는 2025년 예산안에 ‘지방재정 집행관리’ 사업을 신규 반영하였다(4,200만 원). 이 사업은 지방자치단체가 사업을 적극적으로 시행하도록 컨설팅 회의(연 40회)와 간담회(연 40회)를 개최하여 예산 불용을 최소화하는 것을 목적으로 한다. 컨설팅을 통해 재정당국과 협의하여 지자체별 자율적 목표를 부여하고, 국비와 지방교부세의 신속한 교부를 지원하며, 행정절차 지연(환경영향평가 등)을 해소하는 지원을 제공한다[reference:11].

이 사업의 예산 규모(4,200만 원)는 상징적 수준에 불과하지만, 그 제도적 함의는 작지 않다. 중앙정부가 지방의 집행을 ‘컨설팅’이라는 연성 수단으로 관리하면서, 동시에 ‘목표 달성’을 위한 지원을 제공하는 이중적 구조는 지방의 자율성과 중앙의 규율 사이의 긴장을 반영한다. 특히 컨설팅 대상 지자체를 ‘자발적 신청’ 또는 ‘집행 현황 점검’을 통해 선정한다는 점은, 집행 부진 지자체에 대한 선택적 개입의 가능성을 내포한다.

4. 실증 분석 Ⅱ: 이전재원의 형평성 효과와 한계

4.1 지방교부세의 재정형평화: 시·군과 자치구의 격차

지방교부세는 지역 간 재정력 격차를 완화하는 핵심 수단으로 설계되었다. 실증 연구에 따르면, 일반이전재원의 재정형평화 개선 효과는 기초 시·군에서 80%를 상회하는 반면 자치구는 50%를 하회한다. 보통교부세, 조정교부금 등 일반재원을 고려한 재정자주도 지니계수는 기초 시와 군이 0.047~0.051의 매우 낮고 안정적인 수준을 보이는 반면, 자치구는 0.133~0.165로 3배 정도 높다[reference:12]. 이는 보통교부세가 기초 시·군의 재정형평화에는 크게 기여하지만, 자치구의 조정교부금은 그 기능이 상대적으로 취약함을 보여준다.

자료: 국회예산정책처(2017), 「복지사업 확대에 따른 지방재정 현안과 개선과제」. 재정자주도 지니계수는 2008~2015년 기준.

4.2 국고보조금과 지방채의 형평성 역설

국고보조금은 보조사업 본래의 목적을 추구하기 위해 배분되므로 재정격차 완화에 직접 기여하기 어렵다. 오히려 사회복지사업 등 인구규모에 비례하는 사업이 많아 경기도에 가장 많은 보조금이 배분되며, 2017년 이후 국고보조금의 분포는 더욱 넓어졌다[reference:13]. 지방채 역시 서울특별시가 매년 타 광역단체에 비해 높은 수준의 지방채를 발행하여, 광역자치단체 간 편차가 다른 세입항목에 비해 극단적으로 크다. 대부분의 지방채가 서울을 중심으로 한 일부 광역단체에 국한되어 있어, 지방채가 재정력격차 완화에 미치는 영향은 제한적이다[reference:14].

이러한 형평성 역설은 이전재원의 배분 구조가 ‘형평화’와 ‘사업 목적’이라는 두 원리 사이에서 균형을 이루고 있음을 보여준다. 지방교부세는 형평화 원리에 충실하지만 자치구에는 미치지 못하며, 국고보조금과 지방채는 사업 목적과 재정 수요에 따라 배분되어 형평화 효과가 제한적이다. 기획재정부가 국고보조금의 총량과 배분 기준을 설계할 때, 형평성보다 사업 효율성을 우선할 경우 지역 간 격차는 오히려 확대될 수 있다.

4.3 지방소비세 확대와 재정분권의 배분적 함의

현 정부는 국세와 지방세의 비중을 70:30으로 상향하는 것을 목표로 지방소비세율 인상을 추진하고 있다. 지방소비세율을 현행 25.3%에서 2034년까지 35.3%로 매년 1%p 인상할 경우, 지방세수는 2025년 1.2조 원에서 2034년 17.4조 원으로 증가하여 10년간 총 84.8조 원(연평균 8.5조 원)이 늘어날 것으로 추계되었다[reference:15]. 나라살림연구소의 분석에 따르면, 70:30 달성에 필요한 21.2조 원을 지방소비세로 확충하면 지방세 비중이 4.7%p, 재정자립도가 4.48 개선되는 반면, 지방교부세로 확충할 경우 교부세 증가분의 89.3%가 비수도권에 배분되어 수도권은 10.7%만 수입이 증가한다[reference:16].

이 비교는 지방소비세와 지방교부세가 상이한 배분적 함의를 가짐을 보여준다. 지방소비세는 소비가 집중된 수도권에 유리하게 작동하여 재정자립도를 개선하지만 지역 격차를 확대할 수 있다. 반면 지방교부세는 비수도권에 더 많은 재원을 배분하여 형평화에 기여하지만, 지방의 자체 재원 확충 유인을 약화시킬 수 있다. 기획재정부는 이러한 trade-off를 고려하여 재정분권의 속도와 수단을 조정해야 하는 정치경제적 과제를 안고 있다.

5. 정치경제학적 논의: 규율과 자율성의 이중 긴장

이상의 분석은 기획재정부의 지방예산 집행 개입이 두 층위의 긴장을 내장하고 있음을 보여준다. 첫째, 총량 규율과 지방 자율성의 긴장이다. 기획재정부는 거시재정 건전성과 경기대응을 위해 신속집행 목표와 이전재원 총량을 설정하지만, 지방은 자신의 사업 준비 역량과 지역 수요에 따라 집행 속도와 우선순위를 결정하려 한다. 미집행 보조금에 대한 패널티 부과는 이러한 긴장이 ‘규율’ 쪽으로 기울고 있음을 시사한다.

둘째, 형평성과 효율성의 긴장이다. 지방교부세는 형평화에 기여하지만 자치구에는 그 효과가 미치지 못하며, 국고보조금과 지방채는 사업 효율성을 우선하여 형평성 효과가 제한적이다. 지방소비세 확대는 자체 재원을 늘려 자율성을 제고하지만, 수도권 집중을 심화할 수 있다. 기획재정부는 이 두 긴장을 동시에 관리해야 하는 이중적 부담을 안고 있다.

6. 결론 및 정책적 시사점

본 논문은 기획재정부가 지방예산 집행에 개입하는 구조와 그 정치경제적 결정요인을 분석하였다. 기획재정부는 지방이전재원의 총량 설계, 국고보조금 집행 잔액 회수, 신속집행 점검을 통해 지방의 집행 행태를 규율하며, 이러한 개입은 ‘재정 총괄 기관’으로서의 이중적 역할—규칙 설계자이자 집행 감독자—을 반영한다. 지방교부세의 형평화 효과는 기초 시·군에서 높지만 자치구에서는 취약하며, 국고보조금과 지방채는 형평성 개선에 제한적으로 기여한다.

정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 미집행 국고보조금에 대한 패널티 부과는 집행의 책임성을 강화하는 동시에 지방의 재정 자율성을 제약할 수 있으므로, 패널티의 기준과 예외 사유를 투명하게 설정하고 지방의 의견을 수렴하는 절차가 필요하다. 둘째, 자치구 조정교부금의 형평화 기능을 강화하거나 보통교부세 교부대상에 자치구를 포함하는 방향의 제도 개선이 검토되어야 한다. 셋째, 지방소비세 확대와 지방교부세 확충의 배분적 함의를 명시적으로 비교하여, 재정분권의 수단 선택이 지역 격차에 미치는 영향을 사전에 평가하는 체계를 구축해야 한다. 넷째, 2026년 조직개편으로 분리된 재정경제부와 기획예산처 사이의 지방재정 관련 조정 메커니즘을 제도화하여, 총량 설계와 집행 관리의 일관성을 확보해야 한다. 향후 연구에서는 지방자치단체 수준의 미시 집행 데이터와 정치적 변수를 결합하여, 기획재정부의 개입이 지방의 집행 우선순위와 사업 선택에 미치는 인과적 영향을 식별하는 분석이 필요할 것이다.