1. 서론: 왜 기획재정부 예산인가

기획재정부는 한국 재정 시스템의 중추이다. 모든 중앙관서의 예산 요구를 심사하고, 정부 예산안을 편성하며, 국회 심의를 지원하고, 집행을 총괄한다. 그러나 기획재정부의 역할은 여기서 그치지 않는다. 2026년도 예산안에서 기획재정부는 대미투자 지원, 공급망 안정화, 통상 대응 등 대규모 정책 금융을 직접 수행하는 부처로 등장하였다. 이는 ‘예산을 만드는 부처’가 동시에 ‘예산을 쓰는 부처’로 기능하는 이중적 구조를 형성한다.

본 논문은 이러한 이중적 구조를 정치경제학적 관점에서 분석한다. 구체적으로 (i) 기획재정부 소관 예산의 회계별·사업별 구조, (ii) 탑다운 예산제도의 운영 주체로서 기획재정부의 제도적 권한, (iii) 대미투자 지원 프로그램 등 신규 정책 금융의 편성·심의 과정, (iv) 기금 및 예비비를 통한 재정 리스크 관리 기능을 실증적으로 검토한다. 이를 통해 기획재정부 예산이 단순한 부처별 배분의 하나가 아니라, 한국 재정배분의 ‘게임의 규칙’을 설정하는 메타 수준의 재정 행위임을 규명한다.

2. 이론적 배경: 재정 총괄 기관의 정치경제학

2.1 탑다운 예산제도와 중앙예산기관의 권한

2005회계연도부터 본격 운영된 총액배분·자율편성(top-down) 제도는 중앙예산기관이 국가재정운용계획에 근거하여 부처별 지출한도를 먼저 설정하고, 각 부처가 한도 내에서 자율적으로 예산을 편성하는 방식이다[reference:5][reference:6]. 이 제도는 부처의 과다요구 관행을 감소시키고 전략적 재원배분을 가능하게 했다는 평가를 받지만, 동시에 중앙예산기관의 사후 통제와 미시적 개입이 지속된다는 비판도 제기된다[reference:7]. 기획재정부는 이 제도의 운영 주체로서, 부처별 한도 설정과 조정을 통해 실질적인 재원배분 권한을 행사한다.

2.2 공공선택론과 재정 총괄 기관의 이해관계

공공선택론의 관점에서 기획재정부는 다른 부처와 구별되는 독특한 이해관계를 가진다. 개별 부처가 예산 규모의 극대화를 추구하는 반면, 기획재정부는 재정 건전성과 거시경제 안정이라는 총체적 목표를 함께 고려해야 한다. 그러나 2026년 예산안에서 관찰되는 기획재정부의 직접 사업 확대는 재정 총괄 기관이 ‘조정자’의 역할을 넘어 ‘행위자’로 전환하고 있음을 시사한다. 이는 Niskanen(1971)의 관료예산극대화 모형을 단순 적용하기 어려운 복합적 동기를 반영한다.

2.3 단절균형이론과 제도적 재편

2025년 10월 정부조직법 개정으로 기획재정부가 재정경제부와 기획예산처로 분리되었다. 이에 따라 기존 기획재정부 소관 7개 기금은 재정경제부(4개)와 기획예산처(2개)로 재배분되었다[reference:8]. 이러한 조직 개편은 예산 배분의 연속성을 단절시키는 외생적 충격으로 작용하며, 단절균형이론의 관점에서 제도적 마찰이 임계점을 넘어 새로운 배분 질서가 형성되는 과정으로 해석할 수 있다.

3. 데이터 및 분석 방법

본 연구는 국회예산정책처(NABO)의 「2026년도 예산안 총괄 분석」 및 「2026년도 예산안 심의결과」, 기획재정부의 「2026년 예산안 개요」, 한국재정정보원(FIS)의 회계별·기금별 통계, 국회 기획재정위원회 회의록을 주된 데이터 원천으로 활용한다. 분석 대상은 2026년도 예산안에 편성된 기획재정부 소관 일반회계·특별회계·기금 전체이며, 비교를 위해 2025년 본예산 및 2026년 정부안·국회 확정예산을 사용한다. 분석 방법은 (i) 회계별 총지출 구조 분석, (ii) 세부사업별 편성 내역 분석, (iii) 국회 심의 단계의 증감 조정 분석, (iv) 기금 운용 계획의 구조 분석으로 구성된다.

4. 실증 분석 Ⅰ: 회계 구조와 총지출 규모

4.1 일반회계 총지출의 급증

2026년도 기획재정부 소관 일반회계 세출예산안의 총지출 규모는 5조 7,207억 원으로, 전년 대비 71.4%(2조 3,840억 원) 증가하였다. 주요사업비는 전년 대비 74.3% 증가한 5조 5,000억 원 규모로 편성되었다[reference:9]. 이러한 급증은 기획재정부의 전통적인 기본경비(265억 원, 전년 대비 1.5% 증가)와는 질적으로 다른 변화로, 대규모 신규 정책 사업의 편성이 주된 원인이다[reference:10].

자료: 국회예산정책처(2026); 국회 기획재정위원회 예산안 검토보고서. 주요사업비는 추정치 포함.

4.2 신규사업의 구조: 정책 금융의 확장

2026년도 기획재정부의 신규사업은 총 62개 사업, 예산안 1조 1,849억 3,700만 원 규모로 편성되었다[reference:11]. 이 중 가장 규모가 큰 사업은 통상 대응 프로그램 지원(7,000억 원)과 공급망안정화 프로그램 지원(1조 원)이다[reference:12]. 이들 사업은 기획재정부가 단순한 재정 관리 기관을 넘어, 산업·통상 정책의 재정적 수단을 직접 운용하는 기관으로 기능이 확장되었음을 보여준다.

자료: 국회예산정책처(2026), 「2026년도 예산안 신규사업 분석」.

4.3 특별회계와 기금: 재정 총괄의 다층 구조

기획재정부의 재정 기능은 일반회계에 국한되지 않는다. 2026년 예산 기준으로 특별회계는 중앙정부 총지출의 13.2%를 차지하며, 지역균형발전특별회계(22.9조 원), 고등·평생교육지원특별회계(17.1조 원), 교통시설특별회계(15.7조 원) 등이 주요 구성을 이룬다[reference:13]. 기획재정부는 지역균형발전특별회계의 세입·세출을 총괄하며, 2026년도 지특회계 세입·세출예산안은 22조 6,305억 원으로 편성되었다[reference:14]. 이는 기획재정부가 지역 균형발전이라는 국가적 아젠다의 재정적 주체로 기능하고 있음을 보여준다.

기금 측면에서 기획재정부는 공공자금관리기금, 국유재산관리기금, 대외경제협력기금, 복권기금, 산업기반신용보증기금, 외국환평형기금 등 7개 기금을 소관해 왔다[reference:15]. 2025회계연도 기획재정부 소관 기금의 지출계획현액은 495조 3,315억 원에 달하며, 이 중 93.7%인 464조 원이 지출되었다[reference:16]. 기금은 일반회계 예산과 함께 기획재정부의 재정 운용 수단을 구성하지만, 그 규모와 성격 면에서 별도의 분석이 필요한 영역이다.

5. 실증 분석 Ⅱ: 탑다운 예산제도의 운영과 권한

5.1 부처별 지출한도 설정의 정치경제

탑다운 제도에서 기획재정부의 핵심 권한은 부처별 지출한도의 설정에 있다. 2026년 예산안 편성을 위한 「2026년도 예산안 편성 및 기금운용계획안 작성지침」은 2025년 3월 국무회의에서 의결되었으며, 이 지침을 통해 기획재정부는 각 부처의 예산 편성 방향과 한도를 제시하였다[reference:17]. 그러나 선행연구는 탑다운 제도가 도입되었음에도 불구하고 기획재정부가 여전히 개별 세부사업 수준까지 관여하며, 부처별 지출한도가 국회에 보고되지 않아 재정 민주주의의 투명성 문제가 제기된다고 지적한다[reference:18].

5.2 국회 심의와 기획재정부의 전략적 대응

2026년 예산안의 국회 심의 과정에서 기획재정부는 정부안 대비 3,072억 원 순증되었다. 이는 대미투자 지원 프로그램이 1조 1,000억 원 규모의 한미전략투자공사 출자로 재편된 데 주로 기인한다[reference:19][reference:20]. 정부는 당초 대미 투자 관련 예산을 한국산업은행(6,300억 원), 기획재정부(7,000억 원), 무역보험기금 출연(5,700억 원)으로 분산 편성하였으나, 국회는 이를 삭감하고 기획재정부의 ‘대미 투자 지원 프로그램’에 1조 1,000억 원을 신규 배정하는 방식으로 통합·재편하였다[reference:21][reference:22]. 이는 국회 심의가 단순한 증액·감액을 넘어 예산의 구조와 소관 부처를 재설계하는 정치적 조정의 장으로 기능하고 있음을 보여준다.

자료: 뉴스핌(2025.12.04); KDI 경제교육·정보센터(2026); 국회 기획재정위원회 회의록.

6. 실증 분석 Ⅲ: 기금·예비비와 재정 리스크 관리

6.1 기금 운용의 구조적 특징

기획재정부 소관 기금은 성격상 두 범주로 구분된다. 첫째, 공공자금관리기금·외국환평형기금 등 거시경제 안정과 금융시장 관리 기능을 수행하는 기금이다. 둘째, 국유재산관리기금·복권기금 등 특정 재원의 관리·운용을 목적으로 하는 기금이다. 2026년도 기금운용계획안 심의에서 기획재정위원회는 기획재정부 소관 7개 기금에서 5,978억 원을 증액하고 3,336억 원을 감액하는 조정을 수행하였다[reference:23]. 이는 기금 운용이 국회의 정치적 조정으로부터 자유롭지 않음을 보여준다.

6.2 예비비: 재정의 ‘최후 수단’의 정치경제

기획재정부 소관 예비비는 2026년 예산안에서 4조 원 규모로 편성되었다. 예비비는 예측 불가능한 재정 수요에 대응하기 위한 비상 재원으로, 그 운용은 기획재정부의 재량에 맡겨진다. 국회 심의 과정에서 예비비는 2,000억 원 감액되었으나, 여전히 3조 8,000억 원 규모로 유지되었다[reference:24]. 예비비의 존재는 기획재정부가 사전적 예산 배분을 넘어 사후적 재정 대응에서도 핵심적 역할을 수행하고 있음을 의미한다.

7. 정치경제학적 논의: 이중적 정체성의 긴장

이상의 분석은 기획재정부 예산이 ‘조정자’와 ‘행위자’라는 이중적 정체성 사이에서 긴장 관계를 형성하고 있음을 보여준다. 첫째, 탑다운 제도의 운영 주체로서 기획재정부는 다른 부처의 예산을 심사·조정하는 메타 권한을 행사한다. 둘째, 대미투자 지원·공급망 안정화 등 직접 사업의 확대는 기획재정부를 다른 부처와 경쟁하는 예산 행위자로 전환시킨다. 셋째, 조직 개편으로 기획재정부가 재정경제부와 기획예산처로 분리되면서, 기존의 통합적 재정 총괄 기능은 분절화의 가능성에 직면하게 되었다.

이러한 긴장은 한국 재정배분의 정치경제에 중요한 함의를 갖는다. 재정 총괄 기관이 직접 대규모 정책 사업을 수행할 경우, 부처 간 예산 경쟁의 중립적 조정자로서의 신뢰성이 약화될 수 있다. 또한 조직 개편에 따른 기금 소관의 분절화는 거시경제 안정과 재정 건전성 관리의 일관성을 저해할 위험이 있다. 반면, 대미투자 지원 프로그램과 같은 전략적 정책 금융의 통합 운용은 범부처적 재정 대응의 효율성을 제고할 수 있다는 점에서 긍정적 측면도 존재한다.

8. 결론 및 정책적 시사점

본 논문은 2026년도 예산안을 중심으로 기획재정부 소관 예산의 구조와 정치경제적 결정요인을 분석하였다. 기획재정부의 일반회계 총지출은 전년 대비 71.4% 증가한 5조 7,207억 원으로 편성되었으며, 대미투자 지원 프로그램·공급망안정화 프로그램 등 신규 정책 금융 사업이 그 주된 동력이다. 국회 심의 과정에서 대미투자 지원 프로그램이 한미전략투자공사 출자로 재편되면서 기획재정부의 통상·투자 정책 주체로서의 위상은 더욱 공고해졌다. 기금과 예비비는 거시경제 안정과 재정 리스크 관리의 핵심 수단으로 기능하고 있다.

정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 재정 총괄 기관이 직접 수행하는 정책 사업의 범위와 기준을 명확히 설정하여, 조정자로서의 중립성과 행위자로서의 책임성 사이의 균형을 확보해야 한다. 둘째, 탑다운 제도의 운영에 있어 부처별 지출한도의 투명성을 제고하고, 국회의 재정 심의 권한을 실질화할 필요가 있다. 셋째, 조직 개편에 따른 기금 소관의 분절화가 재정 운용의 일관성을 훼손하지 않도록 기금 간 조정·협의 메커니즘을 제도화해야 한다. 향후 연구에서는 기획재정부의 세부사업 수준 미시 데이터와 정치적 변수를 결합하여, 재정 총괄 기관의 이중적 역할이 부처별 예산 배분에 미치는 인과적 영향을 보다 정교하게 식별하는 분석이 필요할 것이다.