1. 서론: 왜 부처별 예산 전수 분석인가

정부 예산은 “누가 무엇을 얻는가”를 결정하는 정치경제적 문서이다. 특히 부처별 예산 배분은 각 중앙관서의 정책 우선순위, 관료조직의 이해관계, 정치적 연합의 세력 분포를 동시에 반영한다. 한국의 2026년도 예산안은 총지출 728.0조 원으로 편성되었으며, 2025년 본예산 673.3조 원 대비 8.1% 증가한 역대 최대 규모이다[reference:0]. 그러나 총량의 증가 이면에서는 부처별로 매우 상이한 변화가 관찰된다. 보건복지부는 9%대의 증가율을 기록한 반면, 산업통상부는 조직개편과 사업 이관으로 20% 이상 감소하였고, 기후에너지환경부는 30%를 상회하는 증가율을 보였다[reference:1].

기존 연구는 주로 보건복지부·교육부·국방부 등 대형 부처에 초점을 맞추거나, 분야별(COFOG) 집계에 의존해 왔다. 그러나 예산 배분의 정치경제를 이해하기 위해서는 개별 중앙관서 수준의 전수 분석이 필수적이다. 부처는 예산 요구·편성·심의·집행의 실질적 단위이며, 조직 개편과 인사 이동, 관료적 이익, 정치적 후원 구조가 가장 직접적으로 작동하는 공간이기 때문이다. 본 논문은 2026년도 예산안에 포함된 중앙관서 전체의 총지출 자료를 활용하여, 부처별 예산 규모의 분포·변화율의 이질성·집중도·국회 심의 조정·조직개편 효과를 체계적으로 분석한다.

2. 이론적 배경: 네 가지 분석 시각

2.1 점증주의와 경로의존성

Wildavsky(1986)의 점증주의는 예산이 전년도 수준을 기준점으로 삼아 점진적으로 변화한다고 본다. 합리적 의사결정의 인지적 한계와 정치적 합의비용 때문에 급격한 재배분은 억제되고, 대부분의 부처는 전년도 예산에 부분적 수정을 가하는 방식으로 편성된다. 한국의 경우에도 보건복지부·교육부·국방부 등 대규모 부처의 예산은 연도별 변동성이 상대적으로 작고 완만한 증가 추세를 보여 왔다. 점증주의는 예산 배분의 ‘정상 상태(normal state)’를 설명하는 데 유용하지만, 조직 개편이나 외부 충격이 발생할 때의 급격한 변화는 설명하지 못한다.

2.2 공공선택론과 관료적 예산 극대화

Niskanen(1971)의 관료예산극대화 모형은 관료가 부처 예산 규모를 극대화하려는 유인을 가지며, 이로 인해 상향식 예산편성에서 ‘과다요구–대폭삭감’ 관행이 발생한다고 본다. 한국에서도 탑다운 제도 도입 이전에 이러한 관행이 만연하였다는 지적이 존재한다[reference:2]. 공공선택론은 부처 간 예산 경쟁과 국회 심의 단계에서의 전략적 행태를 이해하는 데 핵심적인 시각을 제공한다.

2.3 탑다운 예산제도: 재정규율과 자율성의 긴장

2005회계연도부터 도입된 총액배분·자율편성(top-down) 제도는 지출총액과 부처별 한도를 먼저 설정하고, 부처가 한도 내에서 자율적으로 예산을 편성하도록 하는 제도이다. 선행연구는 이 제도가 부처의 과다요구 관행을 감소시키고 전략적 재원배분을 가능하게 했다는 긍정적 평가와 함께, 중앙예산기관의 사후 통제가 오히려 강화되었다는 비판을 동시에 제기한다[reference:3]. 탑다운 제도는 부처별 예산의 ‘상한’을 결정한다는 점에서 배분 구조에 직접적인 영향을 미치지만, 그 효과는 제도 운영의 실제 관행에 따라 조건부적이다.

2.4 단절균형이론과 신제도주의

Baumgartner와 Jones의 단절균형이론(Punctuated Equilibrium Theory)은 정책과 예산이 대부분의 기간에는 점증적·안정적으로 유지되지만, 외부 충격이나 제도적 마찰이 누적되면 급격한 단절(punctuation)이 발생한다고 본다[reference:4]. 2026년 예산안에서 관찰되는 산업통상부의 급감과 기후에너지환경부의 급증은 조직 개편이라는 제도적 충격이 예산 배분의 연속성을 단절시킨 전형적 사례이다. 신제도주의는 이러한 단절이 단순한 외생적 충격이 아니라, 제도적 경로와 권한 재배치의 결과임을 강조한다.

3. 데이터 및 분석 방법

본 연구는 국회예산정책처(NABO)의 「2026년도 예산안 총괄 분석」 및 「2026년도 예산안 심의결과」, 한국재정정보원(FIS)의 중앙관서별 총지출 시계열, 기획재정부의 2026년 예산안 자료를 주된 데이터 원천으로 활용한다. 분석 대상은 2026년도 예산안에 편성된 중앙관서 전체(부·처·청·위원회 포함)이며, 비교를 위해 2025년 본예산·추경 및 2026년 정부안·국회 확정예산을 사용한다. 분석 방법은 (i) 부처별 총지출 규모의 기술통계 및 순위 분석, (ii) 2025년 본예산 대비 증감률 및 변동계수 산출, (iii) 상위 부처 집중도(CR5, CR10) 측정, (iv) 국회 심의 단계의 부처별 순감·순증 분석, (v) 정부조직개편에 따른 예산 이관 규모의 정량적 검토로 구성된다.

4. 실증 분석 Ⅰ: 부처별 예산의 규모 분포와 집중 구조

4.1 전체 부처의 총지출 순위

2026년도 예산안에서 총지출 규모가 가장 큰 부처는 보건복지부로 137조 4,949억 원에 달하며, 교육부(106조 3,607억 원), 행정안전부(76조 9,055억 원), 국토교통부(62조 7,821억 원), 국방부(47조 2,318억 원)가 뒤를 잇는다[reference:5]. 상위 5개 부처의 총지출 합계는 약 430조 원으로, 전체 중앙관서 총지출의 60%에 육박한다. 상위 10개 부처로 범위를 확장하면 집중도는 더욱 높아진다.

자료: 국회예산정책처(2026), 「2026년도 예산안 총괄 분석」; 한국재정정보원(2025). 증감률은 2025년 본예산 대비. 기획재정부·인사혁신처의 2025년 수치는 추경 등 회계 처리 방식에 따라 달라질 수 있음.

주목할 점은 기획재정부의 총지출이 470,864억 원으로 국방부(472,318억 원)에 근접한다는 사실이다. 이는 기획재정부가 단순한 예산 편성 기관을 넘어, 대미투자 지원 프로그램 등 대규모 정책 사업의 직접 수행 기관으로 기능하게 되었음을 시사한다. 2026년 예산안에서 한미 관세 협상 이행을 위한 대미투자 지원 프로그램이 기획재정부 소관으로 통합 신설된 것이 주요 배경이다[reference:6].

4.2 하위 부처 및 소규모 관서의 분포

전수 분석의 의의는 대형 부처뿐 아니라 소규모 관서의 배분 구조를 함께 조망할 수 있다는 데 있다. 2026년 예산안에는 법제처(606억 원, +32.6%), 고위공직자범죄수사처(297억 원, +17.4%), 방송미디어통신위원회(730억 원, +49.9%), 조달청(2,961억 원, +20.8%), 우주항공청(11,201억 원, +16.5%) 등 소규모이지만 높은 증가율을 기록한 관서들이 다수 포함되어 있다[reference:7][reference:8]. 반면 국가데이터처(△18.9%), 원자력안전위원회(△29.8%), 금융위원회(△32.1%) 등은 감소하였다[reference:9]. 이러한 이질성은 점증주의만으로는 설명하기 어려우며, 각 관서의 정치적 우선순위와 제도적 재편 방향이 복합적으로 반영된 결과로 해석된다.

5. 실증 분석 Ⅱ: 변화율의 이질성과 단절적 변동

5.1 점증적 부처와 단절적 부처의 공존

2026년 예산안에서 부처별 증감률의 분포는 뚜렷한 이중 구조를 보인다. 교육부(+1.4%), 고용노동부(+1.3%), 국방부(+4.8%), 국가보훈부(+2.4%), 법무부(+5.2%) 등은 점증주의적 경로를 따르는 반면, 기후에너지환경부(+37.3%), 과학기술정보통신부(+25.4%), 통일부(+75.5%), 성평등가족부(+13.2%) 등은 상대적으로 급격한 변화를 기록하였다[reference:10]. 특히 통일부의 75.5% 증가는 남북관계 및 통일정책 관련 재정 수요의 변동성을 반영하며, 기후에너지환경부의 급증은 조직개편 효과와 기후대응기금 운용 이관이 결합된 결과이다.

자료: 국회예산정책처(2026); 한국재정정보원(2025). 증감률은 2025년 본예산 대비 2026년 예산안 기준.

5.2 정부조직개편의 단절 효과: 산업통상부→기후에너지환경부

2025년 10월 1일 정부조직법 개정으로 산업통상부의 에너지 관련 사무가 기후에너지환경부로 이관되었다. 이에 따라 산업통상부는 일반회계·예특회계·지특회계 내 57개 세부사업 총 1조 3,319억 원과 전력기금·방사성폐기물관리기금 2조 7,591억 원, 합계 4조 909억 원을 기후에너지환경부로 이관하였다[reference:11]. 이 이관 규모는 산업통상부 2026년 예산안 총지출(약 9조 7,869억 원)의 40%를 상회하며, 조직개편이 단일 부처의 예산 규모를 얼마나 급격히 변화시킬 수 있는지를 보여준다.

이러한 변화는 점증주의의 설명력을 명확히 제한한다. 산업통상부의 예산 감소는 정책 실패나 우선순위 하락이 아니라, 순수하게 제도적 권한 재배치의 결과이다. 동시에 기후에너지환경부의 예산 급증은 신설 부처의 정책 역량 강화라는 제도적 목표를 반영한다. 단절균형이론의 관점에서 이는 ‘제도적 마찰(institutional friction)’이 누적된 끝에 조직 개편이라는 임계점을 넘어 예산 배분의 단절이 발생한 전형적 사례이다[reference:12].

6. 실증 분석 Ⅲ: 국회 심의와 정치적 조정

6.1 부처별 순감·순증 구조

정부안 제출 이후 국회 심의 과정에서 총지출은 728.0조 원에서 727.9조 원으로 1,268억 원 순감되었다. 그러나 총량의 미미한 변화 이면에서 부처별 재배분은 상당한 규모로 이루어졌다. 총지출 순감 규모가 가장 큰 부처는 산업통상부(△4조 4,436억 원)였으며, 금융위원회(△6,445억 원), 중소벤처기업부(△3,216억 원), 국방부(△2,179억 원), 방위사업청(△2,091억 원)이 뒤를 이었다[reference:13]. 반면 기후에너지환경부(+4조 1,288억 원), 행정안전부(+4,629억 원), 기획재정부(+3,072억 원), 국토교통부(+2,920억 원), 농림축산식품부(+1,012억 원)는 순증되었다[reference:14].

자료: 국회예산정책처(2025), 「2026년도 예산안 심의결과」[reference:15].

6.2 정치적 조정의 성격: 공공선택론적 해석

국회 심의 단계의 재배분은 공공선택론이 강조하는 정치적 행위자의 전략적 선택과 이해관계 조정이 예산 배분의 최종 결과를 유의미하게 변화시킬 수 있음을 보여준다. 산업통상부의 대규모 순감은 조직개편에 따른 이관이라는 제도적 요인과 무역보험기금 출연 감액이라는 정책적 요인이 결합된 결과이며, 금융위원회와 중소벤처기업부의 감액은 정책펀드·통상 대응 프로그램 등에 대한 국회의 우선순위 재조정을 반영한다. 반면 기후에너지환경부의 대규모 순증은 신설 부처에 대한 정치적 지원과 기후정책의 재정적 우선순위 상승을 시사한다.

흥미로운 점은 국회 심의에서 ‘쪽지 예산’으로 불리는 지역 민원성 증액이 상당 규모로 발생했다는 보도이다. 2026년 예산은 역대 최대 규모인 727조 8,791억 원으로 확정되었으며, 지역 민원용 예산이 증액된 것으로 나타났다[reference:16]. 이는 예산 배분의 정치경제에서 지역구 의원의 재선 유인과 이익집단의 조직적 요구가 결합된 ‘배분연합(distributive coalition)’의 작동을 보여주는 사례이다.

7. 실증 분석 Ⅳ: 분야별 배분과 OECD 비교

7.1 2026년 분야별 재원 배분

부처별 총지출은 분야별(COFOG) 집계와 교차하여 이해할 필요가 있다. 2026년 예산안의 12대 분야별 재원 배분을 보면, 보건·복지·고용 분야가 269.1조 원으로 가장 큰 비중을 차지하며, 일반·지방행정 121.4조 원, 교육 99.9조 원, 국방 65.9조 원, R&D 35.5조 원 순이다[reference:17]. 보건·복지·고용 분야는 전년 대비 20.4조 원 증가하였고, R&D 분야는 19.3% 증가하여 가장 높은 증가율을 기록하였다[reference:18].

7.2 OECD 비교: ‘작은 복지, 큰 국방·경제’ 구조의 지속과 변화

한국의 재정지출 구조는 OECD 평균과 비교할 때 뚜렷한 특징을 보여 왔다. 국방(한국 10.5%, OECD 평균 3.3%), 경제사업(26.4%, 10.7%), 환경(2.7%, 1.7%) 분야의 비중은 상대적으로 높은 반면, 사회보장·복지(9.6%, 34.7%), 일반행정(8.8%, 15.5%), 교육(17.5%, 12.6%) 분야의 비중은 상대적으로 낮다[reference:19]. 다만 2026년 예산안에서 보건·복지·고용 분야가 총지출의 37.0%(269.1조 원)를 차지하면서, 한국의 복지 지출 비중은 점진적으로 OECD 평균에 수렴하는 추세이다.

자료: 국회예산정책처(2025), OECD COFOG 통계 비교[reference:20]. 한국 수치는 비교 가능한 연도 기준이며, 2026년 예산안의 분야별 비중과는 집계 기준이 상이할 수 있음.

8. 정치경제학적 논의: 네 메커니즘의 상호작용

이상의 전수 분석은 한국 부처별 예산 배분이 단일 이론으로 환원되지 않는 복합적 구조를 가진다는 점을 보여준다. 첫째, 경로의존성은 보건복지부·교육부·국방부 등 대규모 부처의 안정적 비중을 설명한다. 둘째, 제도적 단절은 조직개편에 따른 산업통상부·기후에너지환경부의 급격한 재배분을 설명하며, 이는 단절균형이론의 유효성을 지지한다. 셋째, 관료적 이익과 정치적 조정은 국회 심의 단계에서의 부처별 순감·순증과 쪽지 예산의 발생을 설명한다. 넷째, 탑다운 제도의 제약은 총량 수준의 재정규율을 유지하면서도, 부처별 한도 내에서의 미시적 조정 여지를 남겨놓는 이중적 효과를 발휘한다.

특히 주목할 것은 정부조직개편이 예산 배분의 ‘게임의 규칙’ 자체를 바꾼다는 점이다. 산업통상부에서 기후에너지환경부로의 4조 909억 원 이관은 단순한 회계 이동이 아니라, 정책 권한과 재정 권한의 재배치를 의미한다. 기후에너지환경부가 기후대응기금(2조 9,057억 원 규모)의 운용·관리 권한을 확보하게 된 것은 조직 개편이 향후 수년간 기후·에너지 분야 예산 배분의 경로를 결정할 수 있는 제도적 전환점임을 시사한다[reference:21].

또한 기획재정부의 총지출 급증(470,864억 원, +19.3%)은 전통적인 ‘예산 편성 기관’의 역할을 넘어, 대미투자 지원 등 대규모 정책 금융을 직접 수행하는 ‘정책 수행 기관’으로 기능이 확장되고 있음을 보여준다. 이는 부처별 예산 분석에 있어 조직의 법적 권한과 실제 재정 기능 사이의 괴리를 주의 깊게 고려해야 함을 시사한다.

9. 결론 및 정책적 시사점

본 논문은 2026년도 예산안에 편성된 중앙관서 전체의 총지출 자료를 전수 분석하여, 한국 부처별 예산 배분의 구조와 정치경제적 결정요인을 규명하였다. 분석 결과, 상위 5개 부처의 경로의존적 집중, 조직개편에 따른 단절적 변동, 국회 심의 단계의 정치적 재배분, 그리고 탑다운 제도의 조건부적 규율 효과가 상호작용하며 최종 배분 구조를 형성하고 있음을 확인하였다.

정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 부처별 예산 전수 분석을 정례화하여 재정배분의 정치경제적 결정구조를 투명하게 공개할 필요가 있다. 둘째, 조직개편에 수반되는 예산 이관의 기준과 절차를 명확히 하여, 이관이 일시적 혼란이나 정책 연속성의 단절로 이어지지 않도록 해야 한다. 셋째, 탑다운 제도의 재정규율 효과를 유지하면서도 부처의 자율성과 책임성을 제고하기 위한 제도적 보완이 요구된다. 넷째, 국회 심의 단계의 지역 민원성 증액 관행을 개선하기 위해서는 예산 심의의 정보 기반과 책임성 메커니즘을 강화해야 한다. 향후 연구에서는 부처별 세부사업 수준의 미시 데이터와 정치적 변수(의원의 지역구·위원회 소속·선거 주기 등)를 결합하여 예산 배분의 인과적 결정요인을 보다 정교하게 식별하는 분석이 필요할 것이다.